Los intermediarios en la Administración electrónica

La verdad, cuánto me cuesta ser disciplinado y escribir, al menos una entrada semanal... Por no hablar de la revisión de los blogs a los que estoy suscrito. En fin, intentaremos hacer un esfuerzo especial porque, la verdad, que le estoy cogiendo el gustillo al asunto.

Acabo de leer una interesante reflexión en el blog de Andrés Nin acerca de los intermediarios en el gobierno electrónico, lo que me recuerda algunas ideas que me vienen merodeando desde hace algún tiempo. Sin ánimo de ser exhaustivo, sí me gustaría destacar algunos aspectos que someto a vuestra consideración.

Muchas veces, el desarrollo de aplicaciones y servicios se externaliza en empresas privadas con las que contrata la Administración, de manera que la relación ya no se da directamente con el ciudadano sino a través del producto que elabora una tercera parte. En este caso, el control del funcionamiento de la aplicación (al menos en última instancia) puede escapar a la propia Administración, que muchas veces no puede imponer condiciones unilateralmente a las empresas porque su personal carece de la cualificación necesaria, aunque jurídica sí podría a través de los mecanimos que ofrece el régimen jurídico de la contratación pública.

Para la prestación de servicios de Administración electrónica muchas entidades tienen que externalizar servicios como el alojamiento de los servidores, las bases de datos, el acceso a Internet..., sin que esté todavía muy claro cuál es el marco normativo aplicable. ¿Se aplica la Ley 34/2002, conocida como LSSICE, a las Administraciones Públicas? En el enlace la "respuesta oficial" que a mí, personalmente no me convence ... O, por insistir sobre las inseguridades jurícias en la materia: ¿se aplica la Ley 25/2007, de 18 de octubre, de conservación de datos relativos a las comunicaciones electrónicas y a las redes públicas de comunicaciones a las entidades públicas, en concreto por lo que se refiere al deber de retención de los datos de tráfico de los usuarios?

Más cosas, espero que no sean demasiadas. En la Ley 11/2007 no se encuentra expresamente planteado el asunto, aunque sí implícitamenet al regular el tema de la notificación en el art. 28.3. ¿Qué sucede cuando la relación telemática entre el ciudadano y la Administración se ve imposibilitada debido al problema de un prestador de servicios de intermediación? Por ejemplo, si me falla mi conexión a Internet por un problema de mi proveedor el último día del plazo para presentar una solicitud... ¿y si falla el servidor, de una empresa privada, que aloja los servicios electrónicos de la Administración?

El Derecho en la Administración electrónica

Recientemente tuve ocasión de participar en unas Jornadas sobre e-Administración que organizó la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, en las que tuve ocasión de coincidir, entre otros ponentes con Iñaki Ortiz. Precisamente, una entrada suya en eadminblog.net dio lugar a un comentario de ocortes que me lleva, tal y como prometí en eadminblog.net, a preparar una reflexión más detallada... En fin, vamos al tema.

Es del todo cierto que los juristas damos, con demasiada frecuencia, la impresión de que todo lo confiamos en la eficacia del Derecho, actitud que, de ser cierta, constituiría sin duda una seria deformación profesional. Ahora bien, no debemos olvidar que en cualquier Estado de Derecho (y el nuestro lo es, al menos formalmente) el papel que están llamadas a jugar las normas jurídicas es ciertamente de primer orden. En este sentido, los mecanismos que aseguren su efectivo respecto y, asimismo, las consecuencias prácticas derivadas del mismo alcanzan una relevancia esencial por cuanto, en última instancia, de qué serviría tener una marco normativo inmejorable si luego, a la hora de aplicarlo, carecemos de las herramientas que aseguren su vigencia en la práctica.

Precisamente, en el ámbito de la Administración Pública tenemos un problema muy serio más allá de las singularidades de la tecnología que comentaré más adelante: que desgraciadamente no hay una cultura asentada acerca del valor que tiene el cumplimiento estricto de la normativa, en particular del Derecho Administrativo (¡cada vez más el Código Penal empieza a temerse en las Administraciones!), ya que al fin y al cabo los incumplimientos sólo darán lugar, en el mejor de los casos, a un recurso contencioso-administrativo cuya resolución sólo infrecuentemente terminará con una condena en costas que, por cierto, pagamos los ciudadanos con nuestros impuestos. En el caso de la Administración electrónica, dos botones nos pueden servir como ejemplificación de cuanto hablamos:

• El antiguo art. 45.4 de la Ley 30/1992 (hoy degraciadamente derogado), exigía que las aplicaciones informáticas que se utilizaran para el ejercicio de potestades administrativas, debían ser aprobadas por el órgano competente; pues bien, salvo excepciones muy honrosas, se trata de una garantía que, a pesar de ser elemental, fue sistemáticamente incumplida por gran parte de las Administraciones Públicas. ¿Y cuáles han sido las consecuencias prácticas de ese incumplimiento? Pues, sustancialmente, ningunas...
• En muchas ocasiones, la implantación de la Administración electrónica se está haciendo a costa del recorte de los derechos de los ciudadanos y, en concreto, de la protección de los datos de carácter personal, en particular de las medidas de seguridad establecidas en el Real Decreto 1720/2007 de desarrollo de la Ley Orgánica 15/1999, de Protección de los Datos de Carácter Personal. ¿Y cuál es la consecuencia práctica? La única noticia que me ha llegado es la de un juicio donde la Abogacía del Estado citaba, para rebatir los argumentos del recurrente, ¡La Ley de Bases de Datos! Ni siquiera se sabía el nombre correctamente de una Ley que pretende garantizar un derecho fundamental.
  

En fin, como queda evidenciado, el Derecho no lo puede todo, como por otra parte rezaba el famoso brocardo anglosajón ("La Ley lo puede todo, salvo convertir un hombre en mujer"). Pero no por ello puede minusvalorarse su papel como "motor" para avanzar en la configuración de nuevas situaciones, realidades o comportamientos. En este sentido, con carácter general es preferible que una determinada medida se encuentre prevista en una norma que no lo esté aunque, todo hay que reconocerlo, la concreta configuración de la misma puede dejarla sin efectividad práctica o, al menos, generar importantes problemas prácticos. Por ejemplificar cuanto estoy diciendo: aunque, como he señado en otro lugar, la Ley 11/2007 ha puesto encima de la mesa algunos problemas e inconvenientes de cierta consideración, no es menos cierto que gracias a esta Ley las Administraciones se han embarcado en un proceso de modernización para dar cumplimiento a sus previsiones que, en última instancia, puede ser beneficioso para el ciudadano al menos potencialmente.

Ahora bien, no soy yo muy optimista en relación con este proceso, más que nada porque el Derecho es sólo una herramienta para la consecuención de ciertos objetivos que han de ser fijados políticamente, de manera que corremos el riesgo cierto de que se hagan unas inversiones cuantiosas sin tener claro en qué consiste el proceso de modernización deseado. En este sentido, la Ley 11/2007 ofrece sólo un marco general que ha de ser precisado en cada ámbito administrativo y ahí es donde el Derecho ha de jugar un papel relevante dando forma jurídica a las decisiones políticas, organizativas e institucionales que han de ser adoptadas.

Prometo volver de nuevo con más ideas y reflexiones sobre esta tensión Derecho/tecnología, en concreto sobre la eficacia "psicológica" de la Ley 11/2007 y las diferentes actitudes de los juristas ante lo desconocido. ¡Pero eso será otro día!

Protección de datos personales y Administración electrónica

Llevo ya un tiempo dándole vueltas a este asunto, sobre todo con ocasión de alguna conversación -presencial- con Samuel Parra, cuyo blog sobre protección de datos os recomiendo especialmente. Y cada vez tengo más claro que el anvace de la Administración electrónica en España, a pesar de que toda generalización es injusta, se está produciendo en gran medida a costa de la protección de los datos personales de los ciudadanos. Insisto, hay excepciones ciertamente loables, como la Recomendación 2/2008, sobre publicación de datos en boletines y diarios oficiales en Internet y sitios webs institucionales, y la Recomendación 3/2008, sobre tratamiento de datos en servicios de Administración electróncia, ambas de la Agencia de la Comunidad de Madrid, que ha establecido una serie de criterios orientativos cuya eficacia directa, no obstante, se limita al ámbito de las Administraciones Públicas que se encuentran bajo su competencia.

En fin, valgan una serie de botones como muestra de esta preocupación:

- Hace ya algún tiempo que junto con Daniel Sánchez publicamos un trabajo en Datospersonales.org (acceso al texto) sobre las implicaciones que para este derecho fundamental tiene el proceso de comprobación del estado de revocación de los certificados, así como los potenciales acopios informativos que puede hacer el responsable del fichero, esto es, la Dirección General de Policía. No digo que estén utilizando la información así obtenida, pero una vez que está almacenada...

- Asimismo, la firma electrónica de los documentos administrativos supone un tratamiento de más datos personales que los que implica la firma manuscrita en soporte papel, singularmente los datos que ofrece el certificado electrónico asociado a los servicios de firma electrónica (pe.: número del DNI del firmante, dirección de correo-e...)

- Por lo que se refiere a la difusión de información administrativa usando medios electrónicos, hoy día resulta ciertamente sencillo hacer búsquedas a través de los buscadores para saber si una persona determinada ha sido sancionada por una Administración: basta con que no estuviera en su domicilio las dos veces que, según la Ley, ha de intentarse la notificación personal. Y ahí tenemos el famoso caso del profesor de secundaria sorprendido haciendo aguas menores en la vía pública, cuyos alumnos dieron con la información simplemente utilizando Google.

- Por no hablar de la cuestión relativa a la falta de implementación de las medidas de seguridad previstas por el Real Decreto 1720/2007, de desarrollo de la LOPDP, en los servicios de Administración electrónica, lo que resulta especialmente grave cuando el cotilleo es uno de los deportes nacionales...

En fin, creo que la LAE ha perdido una magnífica ocasión de haber obligado a que cualquier procedimiento de Administración electrónica requiera, como trámite inexcusable, la elaboración de un informe sobre su impacto en el derecho de los ciudadanos a la protección de los datos personales, al igual que se exige, por ejemplo, en cuanto a su simplicación (art. 34). Eso sí, siempre que dicho precepto hubiera sido considerado básico por el legislador estatal a los efectos de imponer su cumplimiento a TODAS las Administraciones, no como sucede actualmente a tenor de lo previsto en la disposición final primera.

El DNI electrónico no es la panacea...

El pasado jueves apareció un interesante artículo en el CiberP@ís sobre el estado de la Administración electrónica en España y, en particular, sobre el DNI digital: el título hacía referencia a que su despliegue “no anima a hacer trámites por la Red”. También se destacaba, bajo otro titular, que el carné digital supone una menor burocracia, si bien la lectura del reportaje nos demuestra que, más bien, lo que parece estar sucediendo es que ha llegado una nueva burocracia, en este caso electrónica, no sabemos si para quedarse definitivamente. ¿Pero no teníamos una nueva Ley que obliga a las Administraciones Públicas a satisfacer el derecho de los ciudadanos a relacionarse con ellas por medios electrónicos?

Parafraseando el libro del sociólogo frances Michel Crozier No se cambia la sociedad por decreto, podríamos decir que no se cambia la Administración electrónica sólo aprobando la Ley 11/2007. Y no pongo el enlace al BOE de esta norma porque según se advierte en el aviso jurídico de la propia web del diario oficial, la versión allí publicada no tiene la consideración de oficial y auténtica. Aunque es un problema que tiene los días contados, no deja de ser indicativo del auténtico desafío de la Administración electrónica en España: la falta de confianza por parte de los ciudadanos. Y no es casualidad que, precisamente, las Administraciones que hasta ahora más han avanzado en el ofrecimiento de servicios electrónicos hayan sido precisamente las que se encargan de la función recaudatoria: ¿o a qué se dedican la Agencia Tributaria y la Seguridad Social?

Hace unos meses tuve ocasión de trabajar en un proyecto (Breaking Barriers to e-Government) auspiciado por la Comisión Europea junto con un grupo de universidades lideradas por el Internet Institute de la Universidad de Oxford. Una de las principales conclusiones a la que llegamos radicaba en que muchas veces la principal barrera para el desarrollo de la Administración electrónica radica en que no se diseñan pensando en satisfacer las necesidades prioritarias de los ciudadanos sino, antes bien, las internas de las propias organizaciones que los ponen en marcha. Y luego, claro está, se quejan de que después de lo que se ha ¿invertido? el usuario es desagradecido y no percibe lo que el paternalismo administrativo está haciendo por "simplificarle" la vida...

Ciertamente, el art. 6 de la LAE ha supuesto un avance de gran alcance en cuanto a la imposición de obligaciones concretas para que las Administraciones permitan al ciudadano elegir el canal de sus comunicaciones con ellas, pero al mismo tiempo la configuración legal de este derecho presenta al menos ciertas dudas razonables:

a) gran parte de los servicios que afectan al día a día del ciudadano son de competencia local o autonómica, no estatal, de manera que la aplicación de la LAE en estos ámbitos administrativos está condicionada a sus disponibilidades presupuestarias tal y como contempla la disposición final tercera;

b) existe un riesgo cierto de que, si no se ponen en marcha los mecanismos de interconexión oportunos la Administración electrónica consista, fundamentalmente, en seguir haciendo lo mismo pero -¡cosas de la modernidad y la tecnología!- utilizando el soporte electrónico en lugar del papel (para mayores detalles, os remito a un trabajo anterior que publiqué hace unos meses);

c) y, por supuesto, la obligación legal de rediseño y simplificación de los procedimientos administrativos contemplada en el art. 34 LAE no tiene carácter básico, es decir, sólo se aplica en la Administración General del Estado.

En última instancia, ¿qué sucedería si una Administración Pública, llegada la fatídica fecha del 1 de enero de 2010, no permitiera a los ciudadanos el ejercicio de sus derechos por medios electrónicos? Pues seguramente no gran cosa, a menos que se decida a interponer un recurso judicial y logre convencer a su señoría que realmente tiene un derecho y que, a pesar de su insuficiente configuración legal, la Administración en cuestión no puede alegar que carece de disponibilidades presupuestarias suficientes. Quizás, teniendo en cuenta la precariedad electrónica de los juzgados y tribunales, lo máximo que pueda obtener por esta vía es una sonrisa "judicial" en lugar de una sentencia estimatoria....

En fin, que el DNI electrónico sólo es una herramienta y en modo alguno la panacea para la modernización tecnológica de la Administración española, sobre todo cuando hasta ahora hemos podido utilizar muchas otras herramientas de identificación y autenticación electrónicas, tanto públicas como privadas, fundamentalmente para pagar a Hacienda...

archivos, documentos administrativos y tecnología

Después de un largo parón, voy a ver si me disciplino y remoto el blog... Aprovecho para comentaros acerca de un tema que, a pesar de su importancia, no está teniendo la relevancia práctica que debería. Seguramente, alguno ya me habrá escuchado clamar en el desierto sobre este tema en otro foro (acceso video).

La pasada semana tuve la gran suerte de ser invitado al II Congreso de Archivos Municipales Españoles, que tuvo lugar en Lugo. Y digo gran suerte porque siempre me he sentido muy bien acogido entre los archiveros, cuya preocupación por facilitar el acceso a la información admimistrativa siempre me ha parecido encomiable... a pesar de las dificultades que tradicionalmente ha supuesto nuestro ordenamiento jurídico, más bien dado al oscurantismo y las dificultades. Precisamente, la Administración electrónica supone una herramienta inusitada para poner fin a esta concepción tan restringida de la "transparencia administrativa" y, de una vez por todas, apostar por una información administrativa más accesible y, por tanto, más democrática, en la medida que se estaría facilitando el control de la Administración más allá de las limitaciones propias de los mecanismos judiciales. Precisamente, esta mañana tenía con mis alumnos en clase unos ejercicios prácticos sobre el acceso por los Concejales a la información municipal y, entre otras, surgían dudas acerca de la eficacia de una sentencia judicial reconociendo a un Concejal el derecho de acceso ¡¡¡8 años después de que se le denagara por el Alcalde!

Volviendo al tema principal de esta entrada. Precisamente con ocasión del proceso de modernización tecnológica propio de estos inicios del siglo XXI en nuestras -en muchos aspectos- "decimonónicas" Administraciones Públicas, se está constatando una preterición generalizada de la relevante aportación que estos profesionales de la gestión documental están en condiciones de ofrecer. Más aún, al margen de consideraciones subjetivas, resulta particularmente grave que las Administraciones se estén embarcando en proceso de digitalización de la información no ya sin tenerlos en cuenta sino, incluso, sin haber diseñado una política de gestión documental que se plantee cuestiones tan esenciales como la integridad y autenticidad de los documentos electrónicos (art. 46 Ley 30/1992) tanto en el momento actual como en el futuro; su conservación más allá de los derechos de los ciudadanos (¿y el interés público?) a que se refiere la Ley 11/2007 (art. 31 ); la generación de copias como consecuencia de la duplicidad de soportes a que nos aboca, quizás durante demasiado tiempo, el derecho a la elección del canal de las comunicaciones entre los ciudadanos y la Administración (art. 6 Ley 11/2007); y, en última instancia, la garantía de la accesibilidad futura de los documentos más allá de las limitaciones del principio de "neutralidad tecnológica" (art. 4.i Ley 11/2007), por lo demás ciertamente incumplido en la práctica. Precisamente, como consecuencia de que en demasiadas ocasiones la Administración electrónica es una moda (tal y como ya adviertieran hace mucho tiempo mis amigos Nacho Criado y Menxtu Ramilo), no existe consciencia ni entre los políticos ni, muchas veces, entre los técnicos de que la tecnología es una herramienta, simplemente eso pero muy importante, para la consecución de unos objetivos que, previamente, deben ser definidos. Y, por ello, se pierde de vista la relevancia de tener claros los conceptos más elementales de la gestión documental.

Precisamente, al margen de esta queja generalizada por parte de los asistentes al Congreso, una archivera ya veterana como Antonia Heredia (a quien se le rendía un merecido homenaje su trayectoria) volvía a hacer gala de su intuición y conocimientos al señalar que el archivero debía adaptar su posición a la singularidad que plantea el uso de medios electrónicos en la actividad administrativa, anticipando las garantías que tradicionalmente han venido articulándose en un momento procedimental posterior. En efecto, podría darse la paradoja de que al no seguirse esta recomendación, en el futuro ya no haya archivos y/o documentos a los garantizar el acceso...

Las Comunidades Autónomas ante la LAE

La sesión de mañana del jueves 22 de mayo se dividió en dos mesas redondas: una dedicada a la distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de Administración electrónica y otra en la que se comentaron los casos de las comunidades Valencia y Navarra en cuanto a las opciones adoptadas para dictar su propia legislación en la materia.

Precisamente, una de las cuestiones que suele olvidarse con cierta frecuencia cuando se analizan las implicaciones jurídicas en cualquier sector es la relativa a la distribución competencial que existe en el mismo entre el Estado y las Comunidades Autónomas. En el caso de la LAE la historia tiene su aquel: desde el primer momento, el MAP puso en marcha un elogiable procedimiento de transparencia y participación que también se proyectó en la negociación política con las CCAA. Precisamente, como consecuencia de la transparencia se pudo comprobar que las versiones iniciales del borrador tenían mayores pretensiones en cuanto al ámbito de aplicación subjetivo, de manera que sólo tras las negociaciones políticas el amplio reconocimiento de derechos que contiene el art. 6 LAE quedó condicionador por la existencia de disponibilidades presupuestarias tal y como prevé la disposición final tercera.

En definitiva, se trata de que no fuera necesario transferir fondos adicionales a las CCAA y las Entidades Locales pero, claro está, a costa de reconocimiento de los derechos de los ciudadanos más reducido. Sinceramente, no creo que se trate de una exigencia del respeto a la autonomía: si llevásemos este argumento hasta el extremo, resultaría que el legislador estatal no sería competente para reconocer derecho alguno ya que, en última instancia, la satisfacción de un derecho llevará aparejada la adopción de decisiones organizativas.

Más aún, en segundo lugar también resulta llamativo que algunos preceptos de la LAE no tengan carácter básico y, en consecuencia, cada Administración Pública (o, en su caso, el legislador autonómico) pueda establecer su propia regulación, quebrantando de este modo el "tratamiento común" de los ciudadanos reclamado por el art. 149.1.18ª de la Constitución. En concreto, voy a destacar algunos ejemplos:
- art. 31.2, donde se garantiza la conservación de los documentos electrónicos en dicho soporte;
- art. 33, por lo que se refiere a la necesidad de que la gestión electrónica de la actividad administrativa respe la titularidad y el ejercicio de la competencia;
- o, lo más sorprendente quizás, que la exigencia de simplificación (art. 34) sólo sea preceptiva para la Administración General del Estado. En otras palabras que las Comunidades Autónomas pueden seguir utilizando los mismos flujos documentales e informativos de toda la vida a pesar de que la tecnología permita hacer un rediseño funcional para una actividad administrativa más eficaz que respete mejor los derechos de los ciudadanos.

¿Alguien entiende este planteamiento?

El desarrollo tecnológico de la Ley 11/2007 (3): expediente electrónico

La verdad es que, a pesar de su importancia, puede constatarse una gran despreocupación por el expediente administrativo a lo largo de los años no sólo desde el punto de vista legislativo sino, incluso a nivel doctrinal en cuanto a su estudio y análisis, con algunas excepciones notables entre las que sin duda destaca el libro de Ricardo Rivero Ortega El expediente administrativo. De los legajos a los soportes electrónicos.

Precisamente, la utilización de las tecnologías de la información y la comunicación pueden incitar a prescindir del expediente en tanto que la ordenación basada en la centralización física de los documentos que tradicionalmente lo han integrado desparece en gran medida. Sin embargo, creo que su desparición como concepto jurídico (y, sobre todo, desde la perspectiva de la regulación legal) supondría un claro retroceso por cuanto desaperecería una de las garantías más importantes no sólo en orden a la conformación de la decisión administrativa sino, también y especialmente, de la posición jurídica del ciudadano.

Y esta es, precisamente, una de las ideas que más me preocupa: cómo de forma sutil y a veces prácticamente imperceptible, las garantías que tradicionalmente habían integrado la posición jurídica del ciudadano van cercenándose, difuminándose, no ya en sus contornos "tradicionales" sino, incluso, en su propia esencia. Y, evidentemente, no sólo se trata de la perspectiva del ciudadadno sino, también, de la garantía de los intereses públicos en juego, muchas veces preteridos a la hora de implementar soluciones tecnológicas, donde sólo se mira el resultado a corto plazo pero, en modo alguno, se suelen hacer planteamientos jurídicos a medio o largo plazo sobre las consecuencias del incumplimiento (o menosprecio, al menos) de las normas jurídicas. El ejemplo más evidente de cuánto estoy afirmando es la constatación de que las Administraciones muchas veces no suelen hacer planteamientos acerca de la gestión documental y, en concreto, de los archivos electrónicos, de manera que se emiezan a generar innumerables documentos en este soporte sin que nadie se haya planteado ni siquiera qué se va a hacer con los mismos, cómo se van a gestionar, qué criterios se utilizarán para archivarlos... Y qué decir de las lagunas legales, como sucede en la LAE con la ausencia de una garantía tajante por lo que respecta a la accesibilidad futura de los documentos o, mejor dicho, de la información.

Siguiendo con el expediente. El mantenimiento del concepto de expediente sólo se justifica si se basa en la ausencia de centralización física de la información, de manera que a estos efectos resulta imprescindible admitir que la misma puede encontrarse en múltiples bases de datos o registros administrativos dispersos y, en última instancia, que el órgano que instruye el procedimiento no tiene un control directo e inmediato sobre la información. Más aún, el expediente puede no existir como tal desde el principio, de manera que la garantía ha de encontrarse en el procedimiento de su generación, con plenas garantías en cuanto a su integridad y la de los documentos o informaciones que lo compongan, cuya autenticidad deberá igualmente estar asegurada desde el punto de vista técnico.

En resumen, la entidad propia y autónoma que tradicionalmente había caracterizado tanto al documento administrativo como al expediente ha quedado desplazada a favor de una concepción deslocalizada que, en definitiva, gravita en torno al contenido —la información— más que al continente —el documento y, por extensión, al expediente—.

El desarrollo tecnológico de la Ley 11/2007 (2): documento electrónico

Otro de los temas de gran enjundia que se trató en la "mesa tecnológica" (os recuerdo que hay que descargarse el Real Player) fue el relativo al documento y el expediente electrónic@s. Se suscitaron bastantes dudas en cuanto a la firma-e (ver entrada anterior) pero, también y sobre todo, por lo que respecta a la conservación y accesibilidad futura de la información. Aquí van algunas reflexiones personales al respecto...

Aun cuando la utilización de medios informáticos y telemáticos en la tramitación de los expedientes administrativos ya era una realidad con anterioridad a la aprobación de la LAE, no existía una regulación específica al respecto en la Ley 30/1992 más que la referida a los documentos individualmente considerados (arts. 45.5 y 46), lo que, en última instancia, es una constante en la despreocupación legislativa por la disciplina del expediente administrativo. La principal novedad consiste en la fijación de un concepto legal en clave tecnológica, que se concibe como “el conjunto de documentos electrónicos correspondientes a un procedimiento administrativo, cualquiera que sea el tipo de información que contengan” (art. 32 LAE); lo que nos obliga en primer lugar a examinar la regulación legal sobre documento administrativo electrónico que se define en el anexo como la “información de cualquier naturaleza en forma electrónica, archivada en un soporte electrónico según un formato determinado y susceptible de identificación y tratamiento diferenciado”.

En relación con los documentos en soporte electrónico, se trata de una de las materias en las que, a pesar de que la LAE ha regulado con cierto detalle, se mantiene vigente la disciplina previa que contiene el artículo 45.5 Ley 30/1992 que, fundamentalmente, puede resumirse en el reconocimiento de plena validez y eficacia a los documentos en soporte digital siempre que se garantice “su autenticidad, integridad y conservación y, en su caso, la recepción por el interesado, así como el cumplimiento de las garantías y requisitos exigidos por ésta u otras Leyes”. No obstante, el artículo 29 LAE añade como principal novedad que los documentos administrativos incluirán una referencia temporal garantizada por medios electrónicos “cuando la naturaleza del documento así lo requiera”. Se trata, sin duda, de un concepto jurídico indeterminado de difícil concreción más que supuesto por supuesto, si bien cabría afirmar que tal circunstancia se daría cuando la fecha en que se generó el documento tenga efectos jurídicos frente a terceros. Asimismo, el artículo 30 LAE ha establecido una novedosa disciplina en cuanto a los requisitos de validez y eficacia de las copias que, en última instancia, pretende hacer frente a la duplicidad de formatos en que necesariamente habrá de tener lugar la gestión documental.

El desarrollo tecnológico de la Ley 11/2007 (1): firma-e

La segunda parte de la sesión del miércoles se dedicó al desarrollo tecnológico de la Ley 11/2007. En ella participaron Maximino Linares, Director del Servicio Jurídico de la AEAT, y Daniel Sánchez Martínez, profesor de Ingeniería Telemática en la Universidad de Murcia y uno de los impulsores del proyecto de e-Administración que se está desarrollando en la misma. Además, Daniel es el Director de un curso online sobre "Introducción a la Administración electrónica", que se ha organizado desde la Universidad de Murcia.

Aunque se trataron muchos temas, me gustaría comentar especialmente estos tres, que iremos desarrollando en sucesivas entradas para evitar que sean demasiado largas: firma, documento y expediente electrónic@s. Eso sí, debo aclararos que los comentarios que aquí se incorporan son exclusivamente míos, así que asumo toda la responsabilidad.

1ª entrega (firma electrónica)

Hasta ahora uno de los principales problemas que se había planteado era el relativo al "monopolio" que en muchas Administraciones tenía la FNMT-RCM. Aun cuando parecía haber cambiado la situación con la LAE (art. 21), lo cierto es que a pesar de tal precepto no se encuentra legalmente garantizada la obligación de los PSC de ofrecer acceso en condiciones de gratuidad al estado de los certificados en el futuro por referencia a un momento temporal concreto, lo que en definitiva supone un obstáculo para la comprobación de la integridad y autenticidad de los documentos firmados electrónicamete. Basta con examinar las condiciones de uso del servicio que ofrece la FNMT para comprobar que contraviene abiertamente lo dispuesto en el art. 21.1 LAE, en particular por lo que respecta a la gratuidad del acceso a la información necesaria para la validación de los certificado.

En efecto, según puede concluirse, el acceso al estado de los certificados expedidos por la FNMT sólo es posible cuando se tenga firmado un convenio con dicha entidad, es decir, cuando se pague por los servicios de certificación prestados por la misma. Al margen de las dificultades prácticas que estas condiciones suponen para el intercambio de documentos administrativos firmados electrónicamente dado el amplio número de Administraciones Públicas que utilizan los servicios de la FNMT, se trata de una práctica claramente contraria a lo dispuesto en el artículo 21 LAE y, en definitiva, nos lleva a la inexorable conclusión de que los certificados de dicho prestador cuyo estado de revocación no se pueda comprobar gratuitamente pueden no ser admitidos —es más, no deberían— por las Administraciones Públicas ya que no se puede confiar en su vigencia en el momento de ser utilizados.

Otra cuestión de interés se refiere a la utilización de la firma electrónica por parte del personal al servicio de la Administración Pública. Así, por lo que respecta al uso del DNI electrónico se encuentra expresamente amparado por el artículo 19.3 LAE, si bien ello no empece para que deban respetarse los principios generales vigentes en materia de protección de datos personales y, en concreto, el relativo a la calidad de los datos —artículo 4 LOPD— en su manifestación de que el tratamiento de los mismos sea proporcionado. En efecto, una cosa es que se utilice el DNI electrónico para la identificación de su titular y otra muy distinta que en cualquier supuesto el documento firmado deba hacer referencia expresa al número de identificación fiscal —NIF— asociado, relevación que tiene lugar cuando las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones Públicas firman manuscritamente un documento en soporte papel.

No obstante, cabe la posibilidad de que la Administración Pública en que se integra el autor del documento electrónico haya aprobado normas o criterios que redunden en el establecimiento de requisitos adicionales. En estos casos, además de las anteriores exigencias de carácter general relativas a la comprobación del estado de revocación del certificado, por lo que respecta a la identidad del titular también deberían añadirse las específicamente referidas a su condición subjetiva, de manera que podría darse el caso de que el certificado no hubiese sido revocado pero su titular no siguiera ocupando el cargo que conste en el mismo. Si resulta que, como sucede con los certificados emitidos por la FNMT, dicha constatación no puede realizarse más que si se tiene un Convenio con ella o se paga por el servicio, nos encontraremos en definitiva con un claro problema por lo que respecta a los documentos electrónicos remitidos a otras Administraciones que no tengan relación alguna con la FNMT.

Como veis, los temas que se suscitan sobre el desarrollo y aplicación de las normas sobre firma electrónica en la LAE generan todavía demasiada inseguridad jurídica...

Retos jurídicos del eGovernment a nivel europeo

Para comenzar tuvimos la suerte de poder contar con la presencia de la Dra. Crhistine Leitner, Directora del Centre for European Public Administration (CEPA) de la Universidad de Krems (Austria). Christine coordina el consorcio que se encarga de la gestión de los e-Europe Awards en la sección de e-Government, de manera que conoce de primera mano las mejores prácticas en la materia a nivel europeo.

Su intervención (necesario Real Player) se centró en el análisis de la política europea en materia de e-Government y, en concreto, de la iniciativa i2010. Una de las principales notas que destacó y que, incluso, podría extenderse a otras muchas iniciativas es el papel preponderante que ha venido jugando la DG para la Sociedad de la Información en el proceso de impulso de las políticas de e-Government, lo que lleva en la práctica muchas veces a que desde las instancias europeas se tenga una visión demasiado “fragmentada”.

Precisamente, este es uno los problemas que con demasiada frecuencia se constatan igualmente en otros niveles administrativos. Así, sucede que los “departamentos de informática” se ven forzados a asumir un liderazgo que no debe corresponderles, aun siendo conscientes de la trascendencia de su participación. Más aún, la preponderancia del elemento tecnológico hace perder de vista que todas estas herramientas se han de proyectar en cada uno de los ámbitos nacionales en los que el poder público está sujeto a régimen jurídicos diversos y en un contexto de culturas administrativas muy pero que muy diversas (si os interesa, sobre estos temas he dejado mi granito de arena en el proyecto Breaking Barriers to e-Government). Precisamente, el enfoque de muchas Directivas (pe.: firma electrónica o retención de datos) adolece de este mismo inconveniente, al margen de que la UE no tiene una competencia general en materia “administrativa” en base a la cual poder dictar normas específicas.

Según contó Christine, por lo que respecta a la participación (uno de los objetivos del Plan de Acción i2010 para el eGovernment) sólo tuvieron 12 finalistas en la edición de 2007 (todos ellos accesibles en ePractice.eu), obteniendo el galardón el proyecto noruego MyPage. Como principal conclusión de la valoración realizada apuntó que la mayor parte de las iniciativas tenían un marcado carácter experimental y, en particular, se referían al ámbito local, donde sin duda existe una mayor tradición de transparencia y participación. Precisamente, uno de las razones que justifican esta circunstancia es que en muchos Estados no existen prácticamente obligaciones legales para que las Administraciones Públicas ofrezcan información y, mucho menos, a través de Internet. En mi opinión, este es precisamente uno de los principales desafíos a los que se enfrentan las modernas Administraciones Públicas si quieren realmente llamarse “democráticas”.

comentarios LAE a propósito de las mesas del Congreso

Me temo que la dinámica congresual me ha impedido cumplir mi promesa y, en consecuencia, defraudar las expectativas que pudieran haberse generado... Así que, como penitencia, prometo incluir en el blog sucesivas entradas en las que comentaré mi opinión personal sobre cada uno de los temas que se abordaron en las respectivas mesas.

Para ir concretando, os adjunto el programa definitivo del evento:

Miércoles 21 de mayo
Conferencia inaugural

16,30 h. Prioridades y desafíos del e-Government a nivel europeo
* Christine Leitner (Center for European Public Administration, Danube University Krems. Consorcio Europeo de los eGovernment Awards)


18 h. El desarrollo tecnológico de la Ley 11/2007
* Maximino Linares Gil (Agencia Estatal de Administración Tributaria. Director del Servicio Jurídico)
* Daniel Sánchez Martínez (Universidad de Murcia)

Auditorio y Centro de Congresos. Jueves 22 de mayo
Las Comunidades Autónomas ante la Administración electrónica: el desarrollo autonómico de la Ley 11/2007

10 h. La distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de Administración electrónica
* Eduardo Gamero Casado (Universidad Pablo Olavide)
* Xavier Bernadí Gil (Universidad Pompeu Fabra)


12 h. Algunos ejemplos de legislación autonómica
* El proyecto de Ley de la Comunidad Valenciana (Lorenzo Cotino Hueso, Universidad de Valencia)
* La Ley foral sobre Administración electrónica (Francisco Javier Enériz Olaechea, Comunidad Foral de Navarra. Defensor del Pueblo)

La regulación local de la Administración electrónica
16,30 h. El alcance de las Ordenanzas municipales sobre Administración electrónica
* José Luis Blasco Díaz (Universidad Jaume I)
* Jordi Cases i Pallarés (Ayuntamiento de Barcelona. Secretario General)

18 h. El papel de las Diputaciones Provinciales y otras entidades supramunicipales
* Luis García Maldonado (Diputación de Almería, Jefe de Servicio de Régimen Interior)
* José Miguel Navalón Verdú (Diputación de Alicante, Jefe del Servicio de Asistencia a Municipios)

Facultad de Derecho. Viernes 23 de mayo
El desarrollo reglamentario de la Ley 11/2007 en la Administración General del Estado

10,00 h.
* José Vida Fernández (Universidad Carlos III)
* Xavier Uríos Domingo (Generalidad de Cataluña. Director de la Asesoría Jurídica del Departamento de Gobernación y Administraciones Públicas)
* Ernesto Abati Garcia-Manso (Ministerio de Administraciones Públicas. Subdirector General de Simplificación Administrativa y Programas de Atención al Ciudadano)
* Julián Valero Torrijos (Universidad de Murcia)

Congreso aspectos legales e-Administración

¡Acabamos de entrar en la cuenta atrás! Dentro de unas horas comienza el VI Congreso Derecho TICs / SICARM 2008, que celebraremos en Murcia bajo el lema: "Los retos jurídicos de la e-Administración: el desarrollo de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico a los Servicios Públicos"

Existe la posibilidad de seguir online el desarrollo de los debates que, como en la edición anterior, estarán también disponibles una vez finalizado el Congreso.

Procuraré, en los huecos que me dejen libre las obligaciones organizativas, ir contando las principales cuestiones y debates que se vayan suscitando.

Buen provecho a tod@s, los que estéis por Murcia y quienes tengáis que seguir los debates online. A ver si os animáis el año próximo ;)

web personal

Para ir ya entrando "en materia", os dejo el enlace de mi web personal con el doble objetivo de presentarme y que podaís acceder a los materiales que allí tengo enlazados/colgados sobre los aspectos jurídicos de la e-Administación: hay algunos videos de conferencias y también trabajos sobre esta materia. Este es el enlace: http://www.um.es/dereadmv/julivale/
Me gustaría poder poner más cosas, pero el los derechos de las editoriales que me publicaron los trabajos me obligan a ser cauto. De todos modos, estoy barajando la posibilidad de escribir un libro relacionado con el blog con licencia "creative commons"... Ya iré comentando cuando lo tenga más reflexionado.

saludo e inauguración

¡¡¡Muy buenas!!! Un cordial e-saludo a quien pueda estar leyendo este blog. Después de algún que otro intento, he decido por fin (lo que cuesta decidirse) aportar mi granito de arena al interesante hervidero de ideas que se está produciendo en Internet.

En concreto, la lectura desde hace unos meses de los interesantes blogs que me he ido encontrando sobre la Administración Pública y, sobre todo, sobre la modernización tecnológica en que se encuentra inmersa han terminando de convencerme de que puedo aportar mi modesto granito de arena. Dada mi condición de jurista, voy a tratar sobre todo de ofrecer una perspectiva de este fenómeno desde el Derecho. Así que, alla voy...

Por cierto, antes que nada y como de bien nacidos es ser agradecidos, me gustaría agradecer públicamente a otros blogs lo mucho que he recibido y que me ha animado a iniciar esta andadura:

- Administraciones en Red
- Administración y TIC
- i-public@
- k-government
- Sociedad en Red
- Modernización de la Administración Pública

y, sobre todo, mi preferido: el Blog de Andrés Morey Juan (Tu Blog de la Administración Pública), de quien he aprendido que los "de Derecho" también tenemos algo que decir en este ámbito a través de la Red. Gracias Andrés por tu generosidad a la hora de compartir tu experiencia y tus conocimientos.