martes, 22 de diciembre de 2009
El estado real de la e-Administración en la AGE
Al volver, ya con la tasa pagada, entregué la solicitud al funcionario que muy amablemente (todo hay que decirlo) me atendió. A punto ya de entregarme la documentación se me ocurrió preguntar, deformación profesional, si el trámite se podría hacer por Internet a partir de enero. La persona que me atendía titubeó y, finalmente, ante la indicación por mi parte de que había una nueva Ley que así lo contemplaba me informó de que seguramente había una excepción para este caso. Vaya, vaya, pensé para mí, en buen hueso ha ido a parar... Ya os podeís imaginar, uno empieza que si la Ley 11/2007 en su artículo 6 dice esto y lo otro, que si la disposición final tercera sólo se aplica a las Comunidades Autónomas y Entidades Locales y todo esa historia.
Hasta que llega la cura de realidad. Me dice: "en todo caso, aquí ni nos han avisado ni tenemos los medios adecuados para dar ese servicio", todo ello de pie, ya que según me asegura ni siquiera el mostrador tiene la altura adecuada para la atención presencial a los ciudadanos, que se encuentran a una altura muy superior. Ya relajada la conversación les comento mi última experiencia en el aula: de un grupo de treinta alumnos sólo uno tenía el DNI-e activo, y el resto no tenía certificado alguno de firma electrónica. Así que se me ha ocurrido obligarles a que obtengan uno y realicen, al menos, una actuación ante la Administración Pública por medios electrónicos. Pero esto ya formaría parte de otra historia...
viernes, 27 de noviembre de 2009
DNI-e y protección de datos
Al margen de las cuestiones generales que se abordaron en dicho evento sobre la firma electrónica y, en concreto, el DNI electrónico (ver programa), en la mesa se abordaron las implicaciones que presenta la configuración y funcionamiento de esta herramienta desde la perspectiva del derecho a la protección de los datos personales de sus titulares. En concreto, se debatieron numerosos aspectos de gran relevancia a este respecto, entre los que cabría destacar:
• las posibilidades de uso de la firma electrónica para la identificación de los menores en Internet y las dificultades para emplear a estos efectos el DNI-e, tanto por la inexistencia de una obligación por parte de los menores para obtener dicho instrumento como, en particular, por cuanto a los menores no se les activa la funcionalidad relativa a los certificados electrónicos;
• la mayor incidencia que el uso del DNI electrónico puede suponer en la esfera personal de sus titulares en la medida que se exija su uso para actuaciones que en la vida “presencial” no requieren de identificación fidedigna, sobre todo teniendo en cuenta las mayores posibilidades técnicas de recopilar información que no sea estrictamente necesaria para la finalidad que justifica el servicio de que se trate;
• las implicaciones que para el derecho fundamental del art. 18.4 de la Constitución plantean los procesos de comprobación del estado de revocación de los certificados, sobre todo desde la perspectiva de la actuación que llevan a cabo las autoridades de validación;
• y, sobre todo, la polémica relativa a los datos personales que se incorporan a los documentos electrónicos a la hora de firmarlos digitalmente mediante el DNI-e, por cuanto la información pública de los certificados pasa a formar parte del documento y, por tanto, cualquiera que lo reciba puede saber no sólo el número del NIF del titular sino, también, su fecha de nacimiento o, incluso, un resumen digital de su huella dactilar así como otra información personal.
Como principal conclusión de la mesa redonda podría destacarse la trascendencia de que el diseño del DNI-e y las aplicaciones informáticas en las que se vaya a utilizar tengan en cuenta las exigencias derivadas de la protección de los datos personales de sus titulares, en particular las derivadas del principio de calidad de los datos a tratar en dos de sus manifestaciones: la compatibilidad de los usos y, sobre todo, el principio de finalidad.
miércoles, 25 de noviembre de 2009
audios jornadas firma electrónica en la Administración
Muchas gracias Lorenzo, no sólo por la puesta a disposición de los materiales sino, además y sobre todo, por ayudarme a no olvidar la responsabilidad que tenemos desde la Universidad en este tipo de planteamientos.
lunes, 23 de noviembre de 2009
informe Pi-Sunyer e-Administración Local
Lejos de ser un mero acto de presentación, los organizadores con el prof. Agustí Cerrillo a la cabeza (uno de los coordinadores del estudio) han preparado una jornada ciertamente sugerente tanto por los temas que se abordarán como, asimismo y en particular, por los cualificados ponentes que intervendrán (descarga del programa en pdf).
El acto tendrá lugar en la Casa Golferichs, Gran Vía de las Cortes Catalanas núm. 491 y dará comienzo a las 9.30 h. con la presentación de la jornada por el Director de la Fundación y el prof. Alfredo Galán, el otro codirector del mismo. Aunque la asistencia es gratuita según informa la invitación se ruega confirmación
A las 9.45 h. está prevista la intervención de Emilio Guichot Reina, profesor de Derecho Administrativo en la Universidad de Sevilla que, no obstante, está desempañando en la actualidad el cargo de Subdirector General de Estudios y Propuestas Normativas en el Ministerio de la Presidencia. Su intervención versará sobre las posibilidades de las TICs para incrementar la transparencia de las Entidades Locales, un tema que conoce especialmente tanto por razón de sus amplias y sugerentes investigaciones en la materia como por sus actuales responsabilidades en el Ministerio en la elaboración de propuestas normativas al respecto.
Más tarde, a las 10,45 h. intervendrá César Cierco Seira, profesor de la Universidad de Lérida y gran experto en materia de procedimiento administrativo, simplificación y reducción de la carga documental de los ciudadanos. Sin duda, sus aportaciones resultarán especialmente atinadas y sugerentes, como suele ser habitual... otra cosa es que realmente sean luego aplicadas en la práctica. Seguro que la trasposición de la Directiva 123/2006 y los desafíos de simplificación que conlleva para las Administraciones municipales serán objeto de debate, así como la necesidad de proceder a un rediseño de los procedimientos efectivo en función de las posibilidades reales de simplificación que ofrecen las TICs.
Después de la pausa café, a las 12:15 h. se celebrará una mesa redonda en la que está prevista la intervención de Xavier Uríos Aparisi (autor de varios trabajos, muy sugerentes, junto con Igancio Alamillo en materia de firma electrónica e identificación) y la de Jordi Cases, Secretario del Ayuntamiento de Barcelona y uno de los pioneros en la aplicación de las TICs en el ámbito municipal. Finalmente, a las 13.30 h. está prevista la intervención de Agustí Cerrillo, quien resumirá las principales aportaciones del Informe y, por tanto, dará una visión general de las conclusiones generales a las que hemos llegado los investigadores que hemos participado en su elaboración.
miércoles, 18 de noviembre de 2009
ya está aquí el R.D. que desarrolla la LAE (al menos parcialmente)
De momento, nos quedamos con la noticia largamente esperada, tanto por lo que ha tardado en tramitarse como, además, por los 12 días que ha tardado en publicarse desde que fue aprobado el pasado día 6 de noviembre.
jueves, 12 de noviembre de 2009
jornada ¡¡¡gratuita!!! sobre firma-e en la Administración
Precisamente, en relación con este tema siempre me ha preocupado los problemas derivados del reconocimiento de certificados entre las Administraciones Públicas. Como no voy a repetirme cual abuelo cebolleta, os recuerdo el post que colgué al respecto hace ya unos meses...
martes, 10 de noviembre de 2009
La LAE ya es mamá!!!! .... o casi
por fin el libro de Nacho Criado ... en las librerías "presenciales"
Es una lástima que este tipo de trabajos, con una calidad reconocida y que pueden ser de gran utilidad en el proceso de modernización administrativa, no se publiquen íntegramente en Internet de forma gratutita, sobre todo teniendo en cuenta que el INAP se nutre de fondos públicos y, al margen del premio, no retribuye derechos de autor (¡lo sé de buena tinta!) .
Sinceramente, creo que va siendo hora de que el INAP se vaya poniendo al día en estos temas. Menos mal que Nacho tuvo a bien regalarme un ejemplar el otro día, ¡y con una dedicatoria entrañable, por cierto!
sábado, 24 de octubre de 2009
Por una Ley de transparencia, ¿electrónica?
En concreto, la transparencia hoy día debe ser necesariamente articulada a través del uso de medios electrónicos pues, de lo contrario, gran parte de su funcionalidad se perdería. Más aún, no basta simplemente con que la información se difunda por esta vía sino que, además y sobre todo, la transparencia ha de suponer que efectivamente la información resulta comprensible para los ciudadanos. Precisamente, esta exigencia alcanza una importancia reduplicada en relación con la funcionalidad que tiene la transparencia en tanto que instrumento de control de la corrupción, sobre todo en materia urbanística, ya que la información debe ofrecerse de tal modo que sea comprensible por los ciudadanos y no utilizando una terminología críptica a través de la cual enmascarar la realidad.
Asimismo, la transparencia y accesbilidad de la información administrativa debe hacerse de modo que se permita dar cumplimiento a las previsiones reguladoras de su reutilización, lo que en los tiempos que corren pasa necesariamente por permitir tratamientos automatizados de la misma que permitan a las empresas y particulares interesados ofrecer servicios de auténtico valor añadido. Sin duda las aportaciones del proyecto Aporta, valga la redundancia, pueden ser decisivas para este desafío... Este artículo de Diego Beas en El País sobre los planes del Gobierno Obama puede dar más de una pista.
miércoles, 14 de octubre de 2009
Congreso e-Administración
viernes, 9 de octubre de 2009
Ordenanzas municipales y Administración electrónica
Ahora bien, este planteamiento sólo puede prosperar cuando encuentre el apoyo y liderazgo adecuado por parte de las autoridades y el personal al servicio de la Administración municipal . En concreto, es imprescindible que uno de los miembros del equipo de gobierno asuma el impulso del proyecto de modernización administrativa como parte de sus competencias, debiéndosele otorgar un ámbito de funciones transversal sobre el resto de las concejalías, de manera que el conjunto de la organización perciba su papel directivo en el proceso y puedan encauzarse las diversas energías e iniciativas particulares en el conjunto del proyecto. Esta dinámica resulta esencial para la elaboración de una ordenanza municipal en la materia, de manera que las dudas e inconvenientes sean solventados de forma eficaz y motivada, bajo el impulso de su liderazgo. No obstante, dada la pretensión de que la ordenanza tenga en cuenta las condiciones, límites y exigencias de la práctica administrativa, es fundamental asimismo que cuente con un equipo de colaboradores que aporten la perspectiva de la gestión diaria, siendo trascendental que no pertenezcan ni de forma exclusiva ni mayoritaria al servicio de informática municipal.
Más allá de la eficacia entendida desde esta perspectiva, la eficacia constitucionalmente exigida (art. 103) también reclama una interpretación desde la perspectiva de los derechos de los ciudadanos. En efecto, al margen de las ventajas y posibilidades que la modernización tecnológica ofrece desde la perspectiva interna, la inversión y el esfuerzo que supone la Administración electrónica debe justificarse desde una perspectiva democrática de servicio al ciudadano y, en este sentido, la ordenanza debe servir para concretar y fortalecer su posición jurídica en las relaciones con la Administración. De lo contrario, su confianza ante los temores y riesgos de la tecnología puede verse afectada, llegándola incluso a percibir como un peligro más que como una oportunidad. A este respecto, superando las limitaciones y condicionamientos que imponga la tecnología, las posibilidades de comunicación con los ciudadanos y de estos con la Administración municipal deben configurarse desde la perspectiva más amplia posible, haciéndose especial hincapié en aquellos servicios que mayor valor añadido pueden prestar al ciudadano, tal y como sucede con la regulación de los registros electrónicos.
En tercer lugar, aunque en íntima conexión con la anterior reflexión, la aprobación de la ordenanza sobre Administración electrónica debe concebirse como un elemento para fortalecer la seguridad jurídica, tanto desde la perspectiva de la gestión como desde una consideración externa en las relaciones con los ciudadanos. A este respecto, es necesario manifestar la necesidad de garantizar el sometimiento al Derecho de la tecnología y, desde esta perspectiva, la aprobación de la ordenanza, siempre que incluya las previsiones oportunas, puede considerarse la ocasión propicia para demostrar que las garantías jurídicas no son un obstáculo sino, antes bien, una exigencia y un requerimiento inexcusable.
En última instancia, la aprobación de la ordenanza municipal sobre Administración electrónica constituye un requisito inexcusable para dar cumplimiento a las previsiones de la LAE; si bien, es preciso advertir que la nueva regulación tiene carácter básico y presenta un marco jurídico ciertamente completo y sistemático que, en consecuencia, permitiría aprobar una ordenanza basada en un planteamiento de mínimos, procediendo sin más a la aplicación de la regulación estatal. Ahora bien, siendo detallada, la LAE ha introducido sobre todo criterios basados en la flexibilidad, de manera que en ocasiones —como sucede con la identificación y la autenticación— permite diversas y múltiples opciones que han de ser precisadas en cada municipio en atención de sus necesidades y exigencias, supuestos en los que resulta de gran trascendencia disponer de un proyecto y liderazgos institucionales claramente definidos. En otras ocasiones, por el contrario, siendo precisa la regulación básica se deja en manos de cada Entidad Local las condiciones concretas y los requisitos para dar cumplimiento a las previsiones legales —caso, por ejemplo, de la sede electrónica o los tablones de edictos/anuncios virtuales—, de manera que los instrumentos electrónicos puedan adaptarse a las singularidades municipales y, en concreto, de cada organización.
sábado, 26 de septiembre de 2009
e-Administración y seguridad
La primera duda que me asaltó era conceptual: ¿qué demonios digo que es la seguridad? Pues nada, ya que soy muy devoto de consultar el diccionario, me encuentro que el de la RAE ofrece acepciones muy heterogéneas: cualidad de seguro; libre y exento de todo peligro, daño o riesgo; cierto, indubitable y en cierta manera infalible; firme, constante y que no está en peligro de faltar o caerse; no sospechoso... Y la pregunta es más que evidente: si todo eso lo aplicamos a la Administración electrónica, ¿realmente cree alguien que hay seguridad? ¿hay preocupación generalizada en la Administración pública por las cuestiones relativas a la seguridad, o sólo algunos "locos de la colina" se interesan por estos temas? Desde luego, pienso que el ciudadano de a pie desconfía de la Administración, lo que unido a una gran falta de cultura en TICs resulta sin duda un cóctel peligroso desde el punto de vista de la confianza... Y tiene motivos para desconfiar: las veces que uno se da de bruces con aplicaciones que no funcionan y dan errores sistemáticamente o están mal diseñadas; las veces que nos piden papeles por enésima vez que ya tiene la propia Administración actuante (vulnerando un derecho que existe desde 1992); la brecha digital... Por no hablar de algún caso (que conozco por explicación directa de un afectado) en que al suscitar en un juicio el problema de las medidas de seguridad de una relevante entidad estatal que permite accesos indiscriminados a información de terceros el Abogado del Estado alude a una supuesta Ley de Bases de Datos...
Menos mal que, como jurista, me quedaba una salida: me enrocaré en la seguridad jurídica, aunque para ser sincero tampoco estaba muy convencido, así que empecé a tratar de buscar razones. El régimen jurídico de la e-Administración ¿se caracteriza por la certeza de sus normas? ¿realmente su aplicación es previsible? Ufff, el cerco se estrechaba. Ciertamente, hay que reconocer que la Ley 11/2007 (LAE) ha supuesto un avance incuestionable en relación con la situación anterior, hasta el punto de que se trata de una de las normativas más avanzadas a nivel europeo, que ha ayudado a resolver muchas de las barreras jurídicas que antes existitían en España. Pero no es menos cierto que hay muchas insuficiencias y problemas por resolver, entre otros:
- existe una evidente falta de coordinación entre la Ley 30/1992 y la LAE en algunas materias;
- la LAE no se ocupa de la protección de datos (se limita a afirmar que debe respetarse), sin tener en cuenta que la LOPD está basada en un modelo de protección propio de inicios/mediados de los años 90, donde Internet era muy pero que muy distinto y casi nadie sabía ni de qué hablabas;
- algunas previsiones ESENCIALES de la LAE no tienen carácter básico, por lo que no se aplican ciertas garantías a cualquier Adminitración (pe.: es el caso de las actuaciones automatizadas);
- el reconocimiento de derechos no siempre es la mejor opción metodológica para imponer obligaciones a la Administración, sobre todo si no está clara la titularidad de los mismos hasta después de ser ejercidos (derecho a no presentar documentos del art. 6.2.b LAE) o se puede renunciar a ellos o ejercerlos sin mayor justificación (caso de la elección del canal).
lunes, 21 de septiembre de 2009
se acerca el 31 de diciembre de 2009!!!
Más allá de la discrepancia que mantengo con Isaac en relación con la consideración de concepto jurídico indeterminado o ejemplo de discrecionalidad de la previsión de la disposición final tercera de la LAE, en concreto por lo que se refiere a las "disponibilidades presupuestarias" (cfr. J. Valero, El régimen jurídico de la e-Administración, 2ª ed. Comares, 2007, págs. 20 a 28), coincido plenamente con el temor que transmite en su artículo ya que, desgraciadamente, muchas Administraciones no han hecho todavía los deberes y, lo que es peor, están plenamente convencidas de que la modernización tecnológica no se encuentra entre sus prioridades. ¡Y en algunos casos tendrán razón, todo hay que decirlo!
No me parece justificada la actual redacción de dicha disposición que, según parece, obedecía a la supuesta imposibilidad por parte del legislador básico de imponer a las Administraciones Públicas la obligación de adaptar su actividad al uso de medios electrónico para permitir a los ciudadanos el ejercicio de sus derechos utilizando dichas herramientas: de admitirse esta timorata e inexacta interpretación llegaríamos a la absurda consecuencia de que la legislación estatal no podría reconocer derecho alguno a los ciudadanos. Más bien, comparto la opinión de Isaac de que en este ámbito se está legislando a base de criterios de oportunidad, sin plantearse seriamente el resultado final del proceso. En este sentido, el caso que comenta de la Ley de Tráfico resulta especialmente significativo tanto por las razones que aduce como, sobre todo y especialmente, porque establece un régimen singular de las notificaciones/publicaciones en tablones para esta materia ¡que es manifiestamente contrario a la regulación básica! ¿De qué sirve entonces la garantía constitucional del art. 149.18ª de la Constitución? En mi opinión, sólo cuando exista suficiente fundamento constitucional cabría admitir la existencia de normas básicas especiales, tal y como sucede por ejemplo con el funcionamiento del Pleno de los Ayuntamientos dado su carácter de órganos representativos (art. 23 CE).
En fin, sucede que en nuestro país nos conformamos con modificar las normas para quedarnos confiadamente tranquilos en la existencia de un régimen jurídico que, al menos formalmente, es muy garantista. Pero lamentablemente la realidad es mucho más tozuda. Valga a este respecto el ilustrativo caso que nos comenta Samuel Parra en relación con Red.es, entidad que obliga a utilizar la firma manuscrita a los ciudadanos para comunicarles una simple transmisión de un nombre de dominio. ¡Menudo ejemplo!, sobre todo teniendo en cuenta que es un organismo estatal al que no se le aplicará la disposición final comentada y que, más bien, debería predicar con el ejemplo. ¿Les dará tiempo en tres meses a adaptarse a la LAE o tendrá que reformarse a través de la Ley de Acompañamiento la referida disposición final para ampliar el plazo, al menos en el ámbito estatal?
En fin, seamos optimistas: dado que la Administración está sometida al Derecho y tenemos establecido un control judicial "serio" propio de un Estado democrático como el nuestro (¿?), con mucha sólo nos queda confiar en que si la Administración incumple la Ley siempre habrá un Robin Hood que acudirá a los tribunales que, con un poco de suerte, en siete/ocho años dictarán una resolución firme reconociendo el derecho del ciudadano a ejercer electrónicamente un derecho que, sin embargo, de haber ejercido presencialmente seguramente ya tendría satisfecha su petición. Sobre todo si se trataba de volver a presentar por enésima vez un documento que ya obrase en poder de la Administración actuante (¡ay el art. 35.f de la Ley 30/1992!, no menos incumplido que lo será el art. 6 LAE y, para qué decir, el apartado 2.b), asunto del que hablaremos en breve en relación con la expedición del DNI y el pasaporte.
Por cierto, se me olvidaba un dato importante. Isaac Martín es profesor de Derecho Administrativo en la Universidad de Castilla-La Mancha y, como muchos sabréis, está especializado en el ámbito de la e-Administración. Precisamente, es uno de los coordinadores del Congreso internacional sobre la materia que se celebrará en Toledo los días 22 y 23 de octubre (ver programa). Espero que podamos vernos allí, ya que la asistencia es gratuita, será de gran interés desde el punto de vista doctrinal y, sobre todo, seguro que lo pasamos en grande... Afortundamente, hay actividades que necesariamente han de ser presenciales, como disfrutar de la compañía de los amigos degustando alguno de los magníficos caldos que se elaboran por aquella zona.
miércoles, 10 de junio de 2009
la e-Administración local
Como es sabido, en el ámbito local los derechos reconocidos en el art. 6 LAE no sólo quedan diferidos en su eficacia temporal —comienzos del año 2010— sino que, además, se condicionan a la existencia de disponibilidades prespuestarias. Si bien en los primeros borradores del Anteproyecto de Ley que se difundieron a través de la web oficial del Ministerio de Administraciones Públicas no se establecía limitación alguna más que la temporal que se acaba de referir, finalmente tanto en el caso autonómico como local el reconocimiento de estos derechos se condiciona a que así “lo permitan sus disponibilidades presupuestarias”.
Resulta evidente que la gran discrecionalidad que tal expresión atribuye a los poderes públicos puede convertirse en una barrera difícilmente salvable en la práctica. Como he defendido en la segunda edición de mi libro "El régimen jurídico de la e-Adminsitración" (Editorial Comares), no comparto el planteamiento del legislador según el cual el condicionamiento presupuestario constituye una exigencia de la potestad organizativa que, en función de la autonomía constitucionalmente garantizada, corresponde alas Entidades Locales. En efecto, tal argumento también podría utilizarse para cualquier otro derecho reconocido legalmente al margen de la singularidad tecnológica, puesto que su satisfacción igualmente exigiría la adopción de medidas organizativas y, en consecuencia, debería establecerse una cláusula de idéntico alcance que, con carácter general, condicionara los derechos en función de las prioridades presupuestarias de la Administración correspondiente.
Así pues, en el caso de los municipios de un nivel de población medio-alto difícilmente se comprende este condicionamiento, mientras que por lo que se refiere a las entidades locales “que no dispongan de los medios técnicos y organizativos necesarios”, se podía haber aprovechado para ampliar el exiguo ámbito competencial de las Diputaciones Provinciales. En todo caso, quizás no tenga mucho sentido obligar a la mayor parte de los pequeños municipios a que dejen de atender cuestiones esenciales para la vida municipal (asfaltado de vías públicas, mejora de lugares públicos...) para implantar la Administración electrónica cuando las oficinas municipales se encuentran a 5 minutos de cualquier domicilio...
miércoles, 3 de junio de 2009
Las garantías jurídicas de la Administración electrónica: ¿avance o retroceso?
1.- El Derecho y la tecnología en la Administración Pública: una relación no siempre bien avenida
Muchas veces se percibe la tecnología como un peligro potencial para las garantías jurídicas que tanto tiempo —en ocasiones siglos— ha costado consolidar frente al Estado en general y las Administraciones Públicas en particular, perspectiva que ha inspirado novedosas y, al menos en apariencia, atrevidas previsiones constitucionales. Si bien se trata de un temor ciertamente fundado, no debe por ello olvidarse que al mismo tiempo la tecnología nos ofrece mayores posibilidades en cuanto a la consecución de otros valores de gran relevancia constitucional —artículo 103— como la eficacia de la actividad administrativa en la actual sociedad de la información y el conocimiento y, sobre todo, constituye una herramienta nada desdeñable para el fortalecimiento en la práctica de las teóricas y a veces pomposas previsiones normativas que muchas veces se quedan en el plano del deber ser y no llegan a concretarse en el del deber ser.
La regulación legal de las tecnologías de la información y las comunicaciones en el ámbito de las Administraciones Públicas no es, ni mucho menos, un fenómeno novedoso en España que, en su primera regulación con una vocación general y sistemática, encuentra su punto de partida en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP) y, en concreto, en su artículo 45, hoy en gran medida derogado. No obstante, es preciso reconocer que sólo ha sido en los últimos años cuando su uso ha experimentado un nivel considerable y, en consecuencia, se han evidenciado los inconvenientes y desajustes provocados por un marco normativo que adolecía de importantes deficiencias y, asimismo, generaba ciertas disfuncionalidades. Ahora bien, siendo cierto que en ocasiones el Derecho vigente se convertía en una barrera que dificultaba y, en ocasiones, impedía la modernización tecnológica de las Administraciones Públicas españolas, no debe ocultarse que muchas veces los problemas no eran estrictamente jurídicos y planteaban otras connotaciones que, con cierta frecuencia, hacían —y hacen— más difícil su resolución.
En efecto, de una parte, el principal inconveniente para la efectiva aplicación de las tecnologías referidas radica muchas veces en las inercias y hábitos de una práctica administrativa excesivamente burocratizada, que termina por convertirse en una rémora para cualquier medida reformista, especialmente si presenta un trasluz tecnológico ya que puede levantar temores y suspicacias en cuanto a la pérdida de protagonismo del personal o, incluso, la modificación de las condiciones de trabajo. Más aún, el rediseño de los procedimientos administrativos debería convertirse en una prioridad ante cualquier pretensión de modernización tecnológica, de manera que antes de proceder a su ejecución debería analizarse con la profundidad necesaria si los trámites a seguir y los documentos a presentar —cuya exigencia se basa en una forma radicalmente distinta de gestión documental— siguen teniendo sentido o, por el contrario, constituyen un auténtico obstáculo que sólo se justifica por la inercia de la costumbre. Si se pretende seguir funcionando en base a idénticos parámetros con la única salvedad de que el soporte papel y las relaciones presenciales se sustituyan por documento digitales y medios telemáticos, las enormes potencialidades de modernización y eficacia que permiten las tecnologías de la información y las comunicaciones terminarán por convertirse en una auténtica dificultad que sólo conduciría a reiterar los usos y comportamientos anteriores en su versión electrónica.
A la percepción del Derecho y, en concreto, del Derecho Administrativo como un inconveniente para la modernización tecnológica de la Administración Pública también ha contribuido sobremanera —al menos en España, que no en otros Estados de nuestro entorno más próximo— la existencia de una cultura administrativa que, más allá de las estrictas exigencias del principio de legalidad propias de un Estado de Derecho, reclama una regulación detallada y exhaustiva de las condiciones en que las Administraciones Públicas pueden realizar una actuación o, en el caso que nos ocupa, llevarla a cabo por medios tecnológicamente avanzados. En este sentido, la ausencia de una autorización normativa o de una regulación específica ha servido como excusa para adoptar la utilización de instrumentos informáticos y/o telemáticos bajo el argumento de que no existían condiciones jurídicas adecuadas para hacerlo cuando, en realidad, más que de una práctica ilegal cabría hablar de una cierta alegalidad. En este sentido, la aprobación de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos —en adelante LAE— ofrece un marco normativo exhaustivo y plenamente adaptado a las singularidades de la tecnología, de modo que el citado inconveniente ha desaparecido en gran medida. Más aún, incluso ha supuesto un notable estímulo para impulsar la modernización tecnológica de las Administraciones Públicas al reconocer —con ciertas insuficiencias y matices, como veremos más adelante— el derecho de los ciudadanos a relacionarse con ellas por medios electrónicos y, por consiguiente, la correspondiente obligación de satisfacer el citado derecho.
Una dificultad añadida debe mencionarse en cuanto a la configuración del marco normativo de la Administración electrónica en España: el origen anglosajón o, al menos europeo, de muchas de las normas reguladoras de la tecnología, lo que contribuye a incrementar la inseguridad jurídica cuando su traslación al Derecho interno se produce sin tener en cuenta las singularidades de las Administraciones Públicas y, en concreto, su particular régimen jurídico. Así ha sucedido, entre otros casos, con la normativa sobre firma electrónica desde la perspectiva de la libre prestación de servicios en el ámbito europeo y el tradicional monopolio al sector público que ha existido en España –problema al menos parcialmente solventado con la LAE‑; la aplicación de las limitaciones de responsabilidad previstas en la Ley 34/2000, de 11 de julio, de Servicios de la Sociedad de la Información, a las Administraciones Públicas cuando actúen como meras intermediarias; o, sin ánimo exhaustivo, la duda relativa a si estas últimas están obligadas a retener los datos de las comunicaciones electrónicas al amparo de lo previsto en la Ley 25/2007, de 18 de octubre, sobre todo ante la constatación de que los delitos a perseguir con las medidas que dicha Ley prevé también se pueden cometer a través de los servicios de acceso a Internet que ofrecen las Administraciones Públicas.
Más allá de las previsiones legales que se acaban de exponer, lo cierto es que la efectiva implantación del uso generalizado de medios electrónicos en la actividad de las Administraciones Públicas y sus relaciones con los ciudadanos constituye uno de los principales desafíos a que se enfrentan las actuales organizaciones administrativas, en particular por lo que se refiere a la consagración de unas garantías jurídicas al menos equiparables a las que existen cuando las relaciones son presenciales y se basan en el soporte papel. Ante esta situación, podríamos preguntarnos acerca del papel que está llamado a jugar el Derecho en el proceso de modernización tecnológica de las Administraciones Públicas al que estamos asistiendo y, sobre todo, si la nueva regulación legal ha sabido afrontar —y en qué medida— la resolución de los inconvenientes que plantea la tecnología o si, todavía y a pesar de los avances que se han producido desde la perspectiva jurídica, quedan retos que abordar para el Derecho. Teniendo en cuenta estas premisas y partiendo del marco normativo actualmente en vigor, trataremos de ofrecer algunas reflexiones generales sobre las posibilidades y los desafíos que plantea la Administración electrónica para las garantías jurídicas de la actividad administrativa y, en particular, para los ciudadanos.
[.....] continúa: si quieres leer el artículo completo, aquí tienes el enlace a la revista
martes, 19 de mayo de 2009
SICARM 2009
Aunque este año nos hayamos centrado en la protección de los datos personales, me gustaría destacaros que la sesión del jueves 14 se dedicó exclusivamente a los servicios de Administración electrónica. En concreto, se celebraron dos mesas, una sobre expediente electrónico y gestión documental y otra sobre difusión de la información administrativa y transparencia.
viernes, 6 de marzo de 2009
Borrador Real Decreto desarrollo Ley 11/2007
Ciertamente, resulta curioso comprobar que para unas cosas la Administración es tan exigente y para otras, en cambio, se "abre la mano" considerablemente. Me sorprenden, cuando menos, dos circunstancias: que no sea necesaria la identificación fidedigna de los ciudadanos en el ejericio del derecho a formular alegaciones a este trámite y, sobre todo, que la vía utilizada para ejercer este derecho sea el correo-e y no el Registro Electrónico-Telemático del MAP.
En fin, a disfrutar y a ejercer el derecho a formular alegaciones, aunque no sea con las máximas garantías jurídicas. Al menos en este caso la Administración predica con el ejemplo, si bien "con palicos y cañicas", como decimos por aquí en Murcia...
lunes, 2 de marzo de 2009
texto lección aspectos jurídicos e-Administración
lunes, 23 de febrero de 2009
transparencia y Administración electrónica
En efecto, si analizamos el alcance del art. 37 de la Ley 30/1992 podemos concluir que su ámbito de aplicación se refiere a los procedimientos ya finalizados y no, como el precepto anterior, a los que todavía se encuentren en tramitación. Es decir, no existe un derecho en la LAE para acceder electrónicamente a los archivos y registros administrativos en general, lo que supone ciertamente una visión muy reduccionista teniendo en cuenta las enormes posibilidades que, con pleno respeto a otros derechos y libertades fundamentales (protección de datos, intimidad...), ofrece hoy día Internet. En este sentido, podemos afirmar que en cuanto a su ámbito objetivo el derecho de acceso a la información en la Ley 30/1992 es más garantista que en la Ley 11/2007 porque no sólo afecta los procedimientos que se estén tramitando sino, además, a los archivos y registros en general. ¿Para este viaje hacían falta esas alforjas "tecnológicas"?
La apertura hacia los ciudadanos en tanto que cualificada manifestación de la vocación de servicio con eficacia preceptuada constitucionalmente constituye una exigencia no sólo para paliar las deficiencias de legitimidad propias del modelo organizativo weberiano al facilitar la participación activa de aquellos en el sentido antes referido sino que, por lo que aquí interesa, simplifica el ejercicio de sus derechos al poner a su disposición la información necesaria para conocer con exactitud los datos que requieren al efecto y, asimismo, permite acercar a sus destinatarios decisiones administrativas sustancialmente unilaterales y las razones en base a las que se adoptan, contribuyendo a reducir —al menos potencialmente— el nivel de litigiosidad en sede judicial.
Así pues, al menos en mi opinión, la LAE no ha pretendido apostar por un modelo de Administración Pública abierta y transparente, perspectiva de gran trascendencia que, sin embargo, no ha alcanzado en nuestro país el desarrollo que reclama el carácter democrático que, según el Texto Constitucional, se predica del Estado y, en consecuencia, de las entidades administrativas: el acceso a la información –en este caso por medios electrónicos‑ sin mayores limitaciones que las exigidas por la concurrencia de otros bienes jurídicos más dignos de protección en caso de conflicto. ¿Qué razones se pueden esgrimir para justificar una apuesta tan timorata en materia de acceso a la información por parte de la LAE cuando, precisamente, los medios electrónicos serviría para potenciar este derecho tan relevante?
martes, 17 de febrero de 2009
La e-Administración y la investigación universitaria
No pretendo ahora comentar la magnífica actuación que tuvo Nacho ante el Tribunal ni el buen trabajo que ha realizado en los últimos años (no sólo para su tesis, como demuestran sus numerosos e interesantes trabajos en la materia) sino, más bien, aprovechar la ocasión para compartir con vosotros algunas ideas que vengo rumiando desde hace tiempo a la vista de mi experiencia personal en la realización del doctorado y los años que ya llevo trabajando en el ámbito de los aspectos jurídicos de las TICs.
Sorprende que hasta ahora prácticamente no se hayan elaborado tesis doctorales sobre los aspectos jurídicos de la e-Administración, con la relevante y pionera salvedad de mi querido amigo Felio Bauzà Martorell, a quien tuve ocasión de conocer allá por el año 2001 durante mi estancia en el Centro de Derecho e Informática de Baleares. Al menos que yo sepa, sólo tengo constancia del trabajo que está realizando Rubén Martínez en la Universidad de Alicante, sobre el que volveré en unas semanas porque estoy invitado al acto como miembro del Tribunal que ha de enjuiciar su memoria de Tesis Doctoral. Dejando a un lado las recientes publicaciones al amparo de la Ley 11/2007, creo que el número de trabajos publicados desde la perspectiva jurídica es bastante insuficiente teniendo en cuenta la relevancia práctica de esta materia, hasta el punto de que podría hablarse de un cierto menosprecio intelectual por parte de la doctrina iusadministrativa. Podría comentar muchas anécdotas del tenor “esto no es más que lo mismo de siempre”. Seguramente, la propia concepción de la Ley 11/2007 viene a dar la razón a estos críticos ya que, como he comentado en uno de mis trabajos (publicado en la Revista Catalana de Derecho Público), esta Ley no es más que una versión electrónica de la burocracia de toda la vida…
martes, 10 de febrero de 2009
La Ley 11/2007 (LAE) comentada por "fascículos"
En fin, que me tiro a la e-piscina y comienzo aquí una serie de entregas a modo de fascículos con la que pretendo comentaros mis opiniones y valoraciones sobre la Ley 11/2007, para lo cual intentaré seguir sistemáticamente su articulado, sin perjuicio de que publique varias entradas para un solo precepto cuando el alcance o extensión del mismo así lo requiera. Allá vamos.
Para ir entrando en calor, me gustaría iniciar la serie con una valoración general a partir de esta cuestión: aun reconociendo sus relevantes aportaciones, ¿era realmente necesaria la LAE? En primer lugar me gustaría destacar que muchas de las críticas que la propia LAE incluye sobre la regulación que ha venido a sustituir —y, algunos casos completar—eran ciertamente inmerecidas, al menos en los términos en que las plantea su Exposición de Motivos. Aun reconociendo las insuficiencias y disfunciones de la Ley 30/1992, lo cierto es que la falta de desarrollo de la Administración electrónica en España no es imputable tanto al anterior marco legal como, sobre todo y especialmente, a que las propias Administraciones Públicas no han tenido con carácter general la voluntad y/o capacidad para emprender un proceso de modernización que, con los objetivos e instrumentos adecuados, nos podría llevar, sin duda, a un nuevo modelo de Administración. Desde esta perspectiva, por tanto, es necesario afrontar la valoración de la nueva regulación puesto que se trata de la única que nos permitirá concluir si, efectivamente, su uso en la organización administrativa interna y en las relaciones con los ciudadanos posibilita llevar hasta sus últimas consecuencias el proceso de modernización tecnológica que, al menos potencialmente, permiten dichas herramientas.
Ante esta disyuntiva, es necesario preguntarse si realmente y en qué medida se trataba de una Ley necesaria. En primer lugar, puede concluirse que muchas de las novedades que ha supuesto la LAE eran plenamente factibles con la regulación anterior siempre que se hubiera interpretado adecuadamente y, en su caso, se hubieran dictado las normas de desarrollo necesarias para soslayar los inconvenientes que podían esgrimirse desde consideraciones de estricta seguridad jurídica. Ahora bien, sentada esta premisa hay que reconocer que la LAE ofrece un marco normativo más compacto y sistemático, que incluye avances importantes tanto desde el punto de vista interno como, sobre todo, por lo que se refiere al ciudadano, que verá en gran medida ampliado, al menos formalmente, el ámbito objetivo de su derecho a utilizar las tecnologías de la información y las comunicaciones en sus relaciones con la Administración Pública. Asimismo, desde la dimensión territorial de la organización pública, resulta evidente que se ha avanzado notablemente en el establecimiento de un marco normativo más homogéneo y acorde con las exigencias constitucionales del artículo 149.1.18ª, en concreto en la fijación más precisa de las bases del régimen jurídico de la Administración electrónica y de las singularidades tecnológicas del procedimiento administrativo común, si bien al mismo tiempo debe advertirse que algunos preceptos carecen INJUSTIFICADAMENTE de naturaleza básica.
Ahora bien, adelantando parcialmente la valoración general que nos merece la nueva normativa, se han quedado sin abordar cuestiones muy relevantes —transparencia, protección de datos, aplicación de la Ley 34/2002…—, al mismo tiempo que otras se han regulado sin agotar las posibilidades que realmente ofrecen los medios tecnológicos actuales; reconociendo, tal y como se acaba de señalar en el párrafo anterior, que los avances también deben ser destacados. Iremos poco a poco concretando las razones en las que se apoya esta valoración.
miércoles, 28 de enero de 2009
guía sobre protección de datos en Entidades Locales
Ciertamente, hay otros documentos que pueden resultar también de mucho interés con el mismo tema, entre otras la Guía de la Junta de Castilla y León
Sin duda, muchas Entidades Locales se encuentran desorientadas en esta materia, de manera que el documento les va a resultar de gran interés. Enhorabuena a los responsables de la iniciativa.
viernes, 23 de enero de 2009
formación en Administración electrónica
Creo que en demasiadas ocasiones los responsables administrativos no son plenamente conscientes de la necesidad de ofrecer formación especializada en esta materia al personal de su organización, lo cual acaba generando un problema en forma de reticencia a una nueva forma de gestión basada en las herramientas tecnológicas. Así pues, uno de los principales aliados termina por convertirse en un acérrimo enemigo.
Por otra parte, pienso que el concepto de formación ligado simplemente a incrementar los méritos para un eventual ascenso es en este ámbito muy dañino: Por una parte, existe un riesgo cierto de que te encuentres con auditorios abarrotados a los que les importa bien poco que hables de TICs, suvenciones, sanciones administrativas o inembargabilidad de los biens públicos... Es, sinceramente, muy descorazonador que después de estar un buen rato dando explicaciones y más explicaciones las ponencias terminen muchas veces sin preguntas por parte del auditorio. O uno es muy oscuro en la exposición o, simplemente, ni han entendido mucho ni les importa. Quizás ambas cosas...
Por otra parte, se desaprovechan diversas posibilidades formación que, poco a poco y tímidamente van apareciendo, tal y como sucede con los cada vez más numerosos materiales audiovisuales que hay en Internet que permiten asistir, a distancia y en cualquier momento, a diversas ponencias y conferencias especializadas. A este respecto, me permito poner a vuestra disposición algunas de mis intervenciones accesibles online y, sobre todo, recordaros los materiales de los Congresos Derecho TICs/SICARM que venimos organizando en Murcia en mayo desde hace unos años, donde la totalidad del evento está disponible en video online. Precisamente, ya estamos trabajando en la edición 2009, de la que pronto daré noticias aquí mismo. ¡No os lo perdáis este año!
Finalmente, considero que debe potenciarse el uso de las TICs en el ofrecimiento de actividades formativas para el personal al servicio de las Administraciones Públicas. Ahora bien, debemos ser muy conscientes de que esta nueva metodología, aun permitiendo que se aprovechen mejor las posibilidades de la accción formativa (soy director de un curso online sobre protección de datos personales que ya va por la quinta edición y, creedme, los comentarios generalizados de los alumnos van en esta línea) exige, sin embargo, una mayor dedicación tanto para el profesorado como, en especial, para el alumno.
sábado, 10 de enero de 2009
La validación del e-documento administrativo: el caso de la FNMT
Al leer uno de mis blogs favoritos, el de Javier Cao, he recordado algunas reflexiones sobre este tema que tengo publicados en un trabajo anterior fruto de mi participación en el Congreso sobre el documento electrónico que organizó la Universidad Jaime I de Castellón hace unos meses (video de la conferencia), que finalmente ha visto la luz en el libro de actas del evento coordinado por José Luis Blasco y Modesto Fabra. Se trata, sin duda, de un tema clave por cuanto sólo si la validación de los certificados puede llevarse a cabo podrá comprobarse la integridad y autenticidad del documento administrativo electrónico. Para entender realmente el alcance de esta afirmación hay que partir de lo dispuesto en el artículo 29 LAE. Este precepto ha establecido ciertos requisitos para la validez y eficacia de los documentos administrativos, entre los que destaca en relación con este tema la exigencia de que incorporen una o varias firmas electrónicas. Pues bien, son diversos los problemas que, desde la perspectiva de la validación, presenta la necesaria incorporación de esta garantía técnica.
En primer lugar, hay que partir de que cualquier entidad pública o privada ha de aceptar aquellos documentos administrativos emitidos por las Administraciones Públicas que hubiera sido firmados digitalmente utilizando los servicios de certificación ofrecidos por cualquier proveedor que satisfaga las exigencias técnicas que, a tal efecto, se establecen en la legislación de firma electrónica. Se trata de una consecuencia ineludible a la vista del principio de libre prestación de servicios de certificación que, por imposición de la normativa europea en la materia, reconoce el artículo 5 LFE, incluso si los citados prestadores se encontraran establecidos en otro Estado de
Este inconveniente se encuentra reduplicado por lo que se refiere a los servicios ofrecidos por
Así pues, el receptor del documento electrónico podría no disponer de medios lícitos para hacer la comprobación en las condiciones del artículo 21 LAE y, en consecuencia, difícilmente pude hablarse de una obligación al respecto. Así pues, únicamente podría conocer si el certificado estaba o no caducado ya que dicha información sí consta en la información que el mismo proporciona, pero no si dicho certificado había sido revocado y, en consecuencia, se encontraba en vigor al ser utilizado para signar electrónicamente el documento administrativo en cuestión.
Este problema debería solventarse de forma definitiva obligando a todos los prestadores y, en concreto a la FNMT, a que permitan el libre acceso a la información necesaria para comprobar el estado del certificado en el momento de ser utilizado respetando las condiciones a que se refiere el artículo 21 LAE, es decir, sin coste alguno para la Administración Pública destinataria del documento. Precisamente, el artículo 21.3 LAE pretende establecer el mecanismo oportuno a tal efecto al disponer que la Administración General del Estado ofrezca una plataforma de “verificación del estado de revocación de todos los certificados admitidos en el ámbito de las Administraciones Públicas que será de libre acceso por parte de todos los Departamentos y Administraciones”. Sin embargo, dadas las condiciones de uso del referido servicio (@firma), el acceso al estado de los certificados expedidos por la FNMT sólo es posible cuando se tenga firmado un convenio con dicha entidad, es decir, cuando se pague por los servicios de certificación prestados por la misma (véase apartado 5.1.2a). Al margen de las dificultades prácticas que estas condiciones suponen para el intercambio de documentos administrativos firmados electrónicamente dado el amplio número de Administraciones Públicas que utilizan los servicios de la FNMT, se trata de una práctica claramente contraria a lo dispuesto en el artículo 21 LAE y, en definitiva, nos lleva a la inexorable conclusión de que los certificados de dicho prestador cuyo estado de revocación no se pueda comprobar gratuitamente pueden no ser admitidos —es más, no deberían— por las Administraciones Públicas ya que no se puede confiar en su vigencia en el momento de ser utilizados.